SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOAL AUTO 220 15NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por violación al debido proceso (Salvamento de voto)REVOCATORIA DEL MANDATO-Concepto y finalidad (Salvamento de voto)REVOCATORIA DEL MANDATO-Fundamento constitucional (Salvamento de voto)CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración (Salvamento de voto)Referencia: Nulidad parcial la sentencia T-066 de 2015.Expediente: T-4.516.547Solicitantes: Carlos Andrés Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos, en su calidad de ciudadanos domiciliados en Bogotá D.C., y Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, como Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.Magistrado Ponente:JORGE IVÁN PALACIO PALACIOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a salvar el voto en el auto de la referencia, proferido por la Sala Plena, el 28 de mayo de 2015.El auto 220 de 2015 estudió las solicitudes de nulidad presentadas contra la sentencia T-066 de 2015. La petición de algunos ciudadanos, miembros del Comité Pro Revocatoria del alcalde Gustavo Petro, fue desestimada por no estar legitimados para interponer el incidente. Únicamente se consideró procedente la petición de los registradores distritales Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, quienes manifestaron que la tutela citada debía ser anulada por tres razones, a saber, i) cambio de jurisprudencia; ii) vulneración del debido proceso; y iii) falta de análisis de asuntos de relevancia constitucional.En relación con el cargo por presunto cambio de jurisprudencia, los funcionarios de la Registraduría sostuvieron que la Corte se ocupó de analizar la validez de la Resolución No. 340 de 2014, aún cuando las decisiones de esta Corporación reiteradamente habían expuesto que este tipo de estudio es competencia del Consejo de Estado. Además, a su juicio, la sentencia T-066 de 2015 modificó la jurisprudencia porque no concedió de forma transitoria la protección. Al respecto, la Sala Plena consideró que tales acusaciones no cumplían con la carga argumentativa requerida para el incidente de nulidad, y aclaró que, en todo caso, la sentencia T-066 de 2015 no se ocupó de estudiar la validez de la Resolución No. 340 de 2014 como problema jurídico principal.Los peticionarios también señalaron que la acción de tutela no cumplía con el requisito de inmediatez. Sobre este punto, en el auto 220 de 2015 la Sala Plena concluyó que la Sala de Revisión cuestionada sí analizó si el amparo fue presentado en un término prudente y precisó que el trámite de la tutela no tardó dos años, como lo aducía la Registraduría.Con respecto al cargo por vulneración del debido proceso, los registradores distritales consideraron que aunque una de las órdenes se dirige contra ellos, la sentencia se notificó a la Registraduría Nacional. Al respecto, en el auto 220 de 2015 se indicó que tal razonamiento carecía por completo de fundamento, pues estos funcionarios estaban vinculados y participaron en el trámite de la tutela.La Sala Plena sólo abordó el argumento expresado por los peticionarios sobre ""falta de realidad fáctica del derecho fundamental a proteger", de acuerdo con el cual la Sala Quinta, al dictar la sentencia T-066 de 2015, no tuvo en cuenta que (i) las motivaciones de los promotores del referendo modificaron con el paso del tiempo y (ii) la orden de reanudar el proceso participativo no era oportuna porque en menos de siete meses terminaba el período del alcalde.La mayoría de los magistrados les dio la razón, pues consideró que la sentencia impugnada dejó de estudiar tres asuntos: "(i) [la] inexistencia del Comité y campaña Pro Revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro al momento de proferir la sentencia; (ii) [la] proximidad de las elecciones locales 2015 y viabilidad de un proceso paralelo de revocatoria, y finalmente, (iii) [la] imposibilidad fáctica para garantizar el derecho fundamental a proteger y, en consecuencia, la configuración de un daño consumado por carencia actual de objeto".Como lo anuncié en la sesión en la que la mayoría de la Sala Plena aprobó el sentido del auto, estoy en desacuerdo con la decisión de dejar sin efecto la orden de reanudar la revocatoria del mandato del entonces alcalde de Bogotá y declarar la nulidad parcial de la sentencia T-066 de 2015. Las causales para anular una sentencia de la Corte Constitucional, o parte de ella, son excepcionales. Únicamente es posible modificar una decisión de las Salas de Revisión para corregir errores protuberantes o subsanar afectaciones al debido proceso, y estimo que ninguna de estas situaciones se presentan en el caso concreto, por las razones que expondré a continuación.En relación con el primer punto, relativo a la inexistencia del Comité y la campaña pro revocatoria al momento de proferir la sentencia, considero que éste no era un asunto que impidiese que la Corte reanudara el proceso participativo. La protección de los derechos políticos del actor no dependía de la existencia del comité promotor. Una vez el grupo de ciudadanos impulsor reunió el apoyo requerido por ley e inició el trámite en la Registraduría, la continuación del mismo no requería ni de su existencia, ni de su aprobación. La función del organismo dejó de ser indispensable cuando se convocó a las urnas, pues en ese momento el apoyo ciudadano a la revocatoria se sustentaba en un grupo más amplio de ciudadanos, que se adhirieron a la iniciativa impulsada por el Comité. Además, en ese avanzado estado del mecanismo de participación, los derechos de los ciudadanos que suscribieron su apoyo a la revocatoria no dependían de la decisión de los promotores. Admitir ese argumento implica imponer condiciones en el ejercicio de participación de los derechos políticos de los ciudadanos a la existencia de un comité conformado para impulsar solamente el proceso.En relación con el segundo punto, tampoco comparto la conclusión de la mayoría de la Sala Plena, en el sentido de que la orden dictada a la Registraduría en la sentencia T-066 de 2015, de efectuar la consulta sobre revocatoria del mandato no era efectiva, entre otras razones, porque estaban próximas las elecciones ciudadanas para elegir nuevo alcalde.En mi criterio, el objeto de la revocatoria del mandato no se agota, ni coincide en sus aspectos esenciales con los propósitos de las elecciones periódicas de mandatarios. La Sala Plena, sin embargo, asimiló estas dos formas y derechos de participación y no protegió adecuadamente la primera.La revocatoria del mandato tiene como objeto que la ciudadanía de un territorio se pronuncie sobre la gestión del gobernante que ha elegido previamente. Quienes aspiran a ser alcaldes y gobernadores inscriben su plan de gobierno al momento de postular su candidatura, y en virtud del carácter programático del voto, establecido en el artículo 259 de la Constitución, los ciudadanos eligen el plan de gobierno de su preferencia. Por lo tanto, quienes resultan designados deben ejecutar el programa que propusieron. Si en su gestión, no lo desarrollan, los electores pueden iniciar un proceso para revocar el mandato del elegido por no cumplir con su plan, pues como ha expuesto la jurisprudencia de esta Corporación, ésta es una forma de manifestarse "a través del voto para rechazar la gestión ineficiente de la autoridad política local".En contraste, la elección de mandatarios locales tiene otro objetivo. Busca designar al nuevo gobernante de una entidad territorial, tal como lo dispone la Constitución. La elección del nuevo dignatario no tiene como propósito hacer un control de la ejecución del programa de gobierno de su antecesor. Por lo tanto, la asimilación de la revocatoria del mandato a las nuevas elecciones supone erradamente que el único objeto de la primera consiste en que el gobernante se retire de su cargo. Así las cosas, me aparto de las consideraciones del auto 220 de 2015, pues deja sin peso el mecanismo de revocatoria del mandato.Además, estimo que la confusión de conceptos tiene intrínseca una visión restringida de los derechos políticos y la democracia, pues se enfoca únicamente a decidir sobre la continuidad de un mandatario y no reconoce el valor democrático de la expresión ciudadana para pronunciarse con respecto a la actuación del alcalde o gobernador elegido previamente.En mi criterio, en una democracia participativa se deben garantizar los canales para el control político por parte de los ciudadanos, y una forma de hacerlo consiste en permitir la evaluación de la gestión de los mandatarios cuando los habitantes de un territorio lo solicitan. Los ciudadanos tienen mucho que decir a sus gobernantes y su opinión no puede ser escuchada únicamente en época de elecciones. La evaluación a la gestión local es tan relevante como el ejercicio de concurrir a las urnas para designar un nuevo mandatario.Lo anterior me conduce a precisar un asunto en relación con la orden adoptada en la sentencia T-066 de 2015. Al emitir dicha providencia, no existía en la legislación un límite de tiempo para convocar a urnas con el fin de consultar sobre la revocatoria del mandato. La ley no establecía prohibición para que se procediera a la consulta cuando faltara menos de un año para la terminación del mandato del servidor cuya revocatoria se pretendía. Por esa razón, la Sala Quinta de esta Corporación no limitó el derecho ciudadano a la participación cuando restaban 10 meses para que el alcalde Gustavo Petro finalizara su período constitucional. Si el Legislador no estableció tal plazo, ni el juez, ni la autoridad administrativa podían imponerlo, sin restringir los derechos políticos de los ciudadanos interesados en hacer parte de un proceso de participación democrática.Es oportuno indicar también que en la sentencia C-150 de 2015, al analizar la constitucionalidad de la Ley 1757 de 2015 sobre participación ciudadana, esta Corporación precisó que la convocatoria a urnas para la revocatoria de un mandatario no podía hacerse si faltaba un año o menos para la elección de su sucesor. Esta decisión fue posterior a la sentencia T-066 de 2015, por lo que no era vinculante al momento de proferir la decisión.Finalmente, la Sala Plena consideró que existía una imposibilidad fáctica de garantizar el derecho fundamental por daño consumado por carencia de objeto. Manifestó que "la protección del derecho mediante la orden reseñada no atiende la realidad fáctica, ya que no concuerda con la intención original de los promotores del proceso de revocatoria, que no era la de que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa de gobierno de este, sino para que de prosperar la revocatoria se convocara a unas nuevas elecciones de Alcalde de Bogotá, hecho que hoy ya no es posible y ante el cual se está en presencia de un daño consumado por carencia actual de objeto.".Para empezar, considero que la falta de realidad fáctica no es una causal de nulidad de los fallos de la Corte. Es un concepto poco claro e impreciso, que no debería ser causal de nulidad de un fallo de este Tribunal constitucional.Las posibles dificultades económicas y operativas asociadas al cumplimiento de un fallo no deberían generar su nulidad. La protección de los derechos fundamentales puede ser una tarea compleja, dispendiosa e incluso costosa para el Estado, pero no por ello puede omitirse, ni puede la Corte avalar la ausencia de protección de un derecho por las dificultades de su ejecución. La primacía de la Constitución y la eficacia de los derechos obligan a las autoridades a desplegar todos los medios disponibles para protegerlos. Y en este caso, era posible brindar esa protección, a través de las medidas previstas originalmente por la Sala Quinta, en la sentencia T-066 de 2015.Asimismo, me aparto de los razonamientos del auto sobre la supuesta "falta de realidad fáctica" en la protección del derecho, derivada de la ausencia de correspondencia entre la orden de convocar a votaciones y "la intención original de los promotores del proceso de revocatoria, que no era la de que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa de gobierno de este (...) ". Estimo que la discrepancia entre la protección ordenada en la sentencia T-066 de 2015 y la expectativa que tenían los promotores de la revocatoria no es una razón suficiente para anular la orden de convocar las elecciones, o para considerar que se dejó de analizar la efectividad de la medida de protección elegida por la Sala Quinta de Revisión.La opinión de los miembros del comité de impulso del referendo no decide la suerte de la protección de los derechos a la participación ciudadana de quienes se adhirieron al proceso de revocatoria. La sentencia T-066 de 2015 estudió la petición de un ciudadano que votó en las elecciones locales para alcalde y apoyó el proceso de revocatoria del mandatario de la ciudad. Al accionante le asistía un derecho político a que se garantizara el llamado a votaciones para decidir sobre la revocatoria del mandato de un servidor, y ese derecho no dependía, ni podía ser truncado, por la opinión o desaprobación de quienes lo impulsaron. En el mismo sentido, después de que se llevó a cabo la presentación de la iniciativa ante la Registraduría y se cumplió con los requisitos legales, el interés en la continuación del proceso de participación y el derecho para reclamar su continuidad era también de quienes lo apoyaron, no sólo de los miembros del comité.Vale la pena destacar que la ley estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana establece los momentos en los que es posible impulsar la revocatoria del mandato, y, al momento de proferir la sentencia, no indicaba que en el último año de gobierno no fuera posible convocar a las urnas. Por lo tanto, este Tribunal no podía establecer una limitación temporal para realizar la consulta ciudadana.Para terminar, quisiera presentar dos conclusiones más. Primero, en relación con los derechos políticos, creo que el auto 220 de 2015 limitó su protección por la dificultad que tenía la Registraduría para cumplir una orden, la cual, era necesaria para garantizar integralmente el ejercicio político de los ciudadanos y hacer reales los postulados constitucionales de democracia participativa. En mi criterio, conceptualmente los derechos políticos tienen un gran reconocimiento en la Constitución, pero en la práctica su protección no corresponde con su protagonismo en la Carta Política. Es una realidad que su puesta en marcha tiene un alto costo económico, requiere una organización compleja, e incluso, a pesar de los esfuerzos institucionales, es posible que la abstención ciudadana sea muy alta. Sin embargo, estas situaciones no justifican la omisión de su protección, al contrario, es imperativo que los jueces ideemos la forma de proteger los derechos para fomentar la participación, y con ello, fortalecer la democracia. Las nuevas dinámicas de la sociedad, que atraviesa la construcción de la democracia, exigen pensar un ejercicio dinámico de los derechos políticos, y en esa tarea la restricción a los mismos no es una forma de robustecerlos.Y segundo, con respecto a la anulación de una de las ordenes de la sentencia T-066 de 2015, me parece preocupante que se anule parcialmente una sentencia de esta Corporación por una causal imprecisa y poco clara, como la aducida en el auto objeto de estudio, sobre la falta de análisis de un asunto por supuesta imposibilidad fáctica y carencia actual de objeto. Constantemente he sostenido que el incidente de nulidad solo prospera cuando se prueban estrictas causales. Por lo tanto, el estudio de este tipo de solicitudes no puede ser utilizado para cambiar los fallos de las Salas de Revisión por razones de conveniencia o preferencias jurídicas al momento de emitir fallos.Por todo lo anterior, salvo mi voto frente a lo decidido por la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación en el auto 220 de 2015.GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- La Corte Suprema de Justicia revocó la Sentencia de Tutela del Tribunal Superior de Bogotá el 6 de junio de 2014, denegando la protección de los derechos invocados, con posterioridad a la interposición de la acción de tutela por parte de Pedro Laureano Rincón Zamora. El artículo 5 del Decreto 1010 de 2000 señala: “Son funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las siguientes: (…) núm 11:
11. Dirigir y organizar el proceso electoral y demás mecanismos de participación ciudadana y elaborar los respectivos calendarios electorales.” El artículo 46 del Decreto 1010 de 2000 señala: “Las delegaciones departamentales y la Registraduría del Distrito Capital, sirven de apoyo al ejercicio de las funciones atribuidas a los Delegados del Registrador Nacional y a los registradores del Distrito Capital, de conformidad con las normas constitucionales y legales. Además de su objetivo establecido en el presente decreto, ejercen en especial las siguientes funciones generales:
1. Asuntos electorales. a) Organizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que corresponde a su circunscripción electoral; (…)” El artículo 19 del Decreto 1010 de 2000 señala “Es objetivo de las delegaciones departamentales, y las registradurías municipales, especiales y la del Distrito Capital representar a la Registraduría Nacional del Estado Civil en el territorio de su jurisdicción. (…)” Folios 68 y 69 relacionados en los Hechos 1.1 y 1.2. Ver folio
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69. La doctrina acerca de las solicitudes de nulidad ha sido reiterada por la Corte Constitucional, entre otros, en los siguientes autos: A-034 13, A-024 13, A-022 13, A-016 13, A-023 12, A-038 12, A-050 12, A-051 12, A-001 11, A-002 11, A-003 11, A-018 11, A-019 11, A-020 11 A-021 11, A-026 11, A-036 11, A-038 11, A- 045 11, A-046 11, A-047 11, A-072 11, A-073 11, A-074 11, A-079 11, A-096 11, A-097 11, A-098 11, A-100A 11, A-107 11, A-108 11, A-127 11, A-128 11, A-129 11, A-143 11, A-162 11, A-163 11, A-164 11, A-175 11, A-193 11, A-211 11, A-217 11, A-225 11, A-248 11, A-249 11, A-250 11, A-251 11, A-252
11. A-263 11, A-264 11, A-265A 11, A-266 11, A-267 11, A-268 11, A-269 11, A-270 11, A-271 11, A-272 11, A-283 11, A-009 10, A-026 10, A-027 10, A-028 10, A-063 10, A-070 10, A-074 10, A-086 10, A-100 10, A-101 10, A-102 10, A-240 10, A-279 10, A-280 10, A-281 10, A-282 10, A-305 10,A-306 10, A-311 10.A- 313 10, A-330 10, A-331 10, A-332 10, A-333 10, A-344 10, A-345 10, A-349 10, A-349A 10, A-351 10, A-353 10, A-363 10 y A-377
10. Sentencia T-396 de 1993. Ver el Auto A-144 de 2012. “Corte Constitucional, Auto del 13 de febrero de 2002. En el mismo sentido, Auto del 20 de febrero de 2002.” Ver Autos A-232 de 2001, A-010A de 2002 y A-031A de 2002. Ver Auto A-287 de 2014, F.J. No. 2., que trata la legitimidad y el interés de manera conjunta. Auto A-083 de 2012. Ver autos A-178 de 2007, A-344A de 2008, A-144 de 2012. Ver auto A-305 de 2006. Ver A-031A de 2002. Cfr. auto A-083 de 2012. La solicitud de nulidad fue interpuesta el 24 de marzo de 2015. Ver Fundamentos Jurídicos 25-34 de la sentencia. Auto 187 de 2015, M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. Cfr. Auto 031A de 2002, precisamente citado en la providencia de la que me aparto y reiterado en los Autos 264 de 2009, M. P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 187 de 2015, M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencia T-263 de 2010. Sentencia C-179 de 2002 Sentencia T-1037 de 2010 Sentencia T-116 de 2014 Sentencia C-01 1 de 1994 Sentencia C-011 de 1994, reiterada en C-150 de 2015 Sentencia C-180 de 1994, reiterada en C-! 50 de 2015 íbidem. Ibidem. Ibidem. Sentencia C-041 de 2004 Sentencia T-1073 de 2010 Corte Constitucional. Auto 220 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2002. M.P. Mauricio González Cuervo En su momento, decidí salvar mi voto frente a estas consideraciones de la sentencia C-150 de 2015, por cuanto la Corte introdujo esa regla no como una derivación del control constitucional, sino como una regla de conveniencia que debe surgir del debate político y no jurídico. Corte Constitucional. Auto 220 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Corte Constitucional. Auto 220 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.